完善重大建设项目决策的公众参与机制

作者：住房和城乡建设部政策研究中心课题组 2009-10-28

　　一段时间以来，不断出现国家审批或核准的重大建设项目由于持续不懈的公众参与而不同程度地改变了原有轨迹的事件，如:厦门PX项目（化工项目）因学者联名的政协提案、市民广泛讨论和游行而迁址，沪杭磁悬浮交通工程因沿线居民的不断上访反对、部分人大代表和政协委员提出质疑、一些专家表示不同意见而暂停，武汉二环路改造重要市政工程武汉大学段高架桥项目因紧邻环境敏感区武汉大学遭校方反对停工。这些事件引起学者和社会广泛讨论和热议，甚至成为一时的舆论焦点，也使得项目所在地政府最终不得不正面回应，或召开座谈会听取市民意见，或不断沟通交换意见，之后厦门市政府承诺“公众参与中市民反映强烈的项目不批”、上海市政府表示“凡是增加社会不和谐的工程要暂停”。公众正在以各种方式参与到重大建设项目的决策过程中来，公众参与正在不断推动着重大建设项目决策的科学化、民主化进程。
“公众参与”是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。这里的公民是广义的，也就是说公众参与包括人大代表、政协委员、各方面专家在人代会、政协会议、专家咨询会之外场合对重大建设项目决策表达的意见和发表的见解。同时，有效的公众参与应该是公众与政府及其有关部门良性互动的过程。公众参与是信息时代政治社会生活中的常态，同时公众参与在方式、理念等方面对公共决策和管理正施加着越来越大的影响，公共管理者和决策者必须要面对和适应这一环境，并予以积极的回应。
　　一、公众参与的现状
　　我国改革开放和社会主义现代化建设已进入新的历史时期，经济社会快速发展，公民主体性意识不断强化，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性日益提高，维护自身合法权益的要求日益强烈。在中国市场经济变革的大背景下，利益主体的多元化已是不争的事实，政府也有自己的利益所在，不同利益主体间的相互尊重、沟通和协商已为现实所必需。同时，在以人为本、服务行政、建设和谐社会等理念日益彰显的时代，各级政府也在不断拓展了解民情、反映民意、集中民智的渠道与途径。总之，随着中国社会的利益分化、公共领域内多元博弈的出现、公民权利意识的觉醒、民意表达热情的高涨，公众参与的问题变得前所未有的迫切。
　　重大建设项目，可以是政府投资建设项目，也可以是企业投资建设项目。但是，必须是投资金额大，或者是对经济、社会发展、生态环境有重大影响，或者是同时具备上述两个特征的建设项目。任何一个建设项目，不管是在建设过程中，还是建成的运营过程中，总会产生各种各样的影响，与群众利益密切相关。因此，公众对政府投资重大建设项目的上与不上、对企业投资重大建设项目的选址这样的决策过程就有了知情和表达意见与建议的权利要求。在重大建设项目决策过程中完善公众参与机制是相关决策部门面临的大课题。
　　从文章的一开始，我们可以看到，我国的公众参与在重大建设项目决策过程中得到了较快的发展和越来越多的重视，并产生了实质性的作用。虽然，公众参与产生了一些积极的作用与效果，但只是初步的。总体上来说，我国的公众参与仍处于摸索与起步的阶段，公众参与的领域和程度都有很大的局限性。政府一方面是鼓励公众参与决策，另一方面是比较谨慎对待公众的参与。因为我国的公众参与与西方的不同，西方的公众参与是在代议制比较完善的基础上发展起来的，而我国缺乏这种充分的基础。
　　现阶段，我国的公众参与度还比较低，主要表现在：一是公众参与口号化、标签化现象严重，多停留在政府文件、法律规定中，象征意义大于实际意义。二是公众不参与、公众无序参与、公众无法参与并存。同时由于知情不够，造成参与质量不高，而且比较成熟的公众参与少。三是与巨大的公民利益表达需求相比，制度化的公众参与渠道处于供应不足的状态，使得网络承载了太大显示民意的功能。四是公众参与层面低，公众参与很少涉及利益平衡的本质问题，仅停留在有限知情等较低层次上。公众构成缺陷，随意性大。五是NGO发育不足，缺乏公众的代言组织。六是公众通过各种方式发出声音之后，政府的决策部门缺少有效回应或迟迟没有回应，而且应对这种积极、主动的公众参与热情的方式常常是压制多于疏导，透明度仍然不够，决策机制改变的过程过于缓慢，远滞后于大众对政府的期待。
　　造成我国公众参与度不高的原因主要有如下几点：一是体制障碍。长期以来我们的决策体系是封闭运行的，突出决策的保密性，不存在能够让相关的社会成员参与决策的体制，甚至认为对于任何决策过程进行制约，无论是来自民主还是法制的制约都是多余的。二是制度的操作性差。虽然规定了公众参与的原则，但范围不清晰、途径不明确、程序不具体、方式不确定，公众难以实际操作。同时，对于不落实公众参与的行为，缺乏相应的补救措施和处罚措施。三是人的因素。一直以来权力部门说了算，话语权和最终决定权都掌握在政府及其有关部门手中，政府及其有关部门面对公众的参与热情从心理上是排斥的，政府及其有关部门还没有完全认识到实现公众参与是其义务和责任。四是公众的范围模糊、不确定，且人数众多，以致组织难度大、公众的组织性也比较差。五是技术壁垒。公众的专业素养难以满足重大建设项目的技术要求，这也正是政府相关部门阻止公众参与、回避公众的质询和疑问的借口。
　　二、公众参与的政治基础与法律基础
　　公众参与作为一种现代新兴的民主形式，是民主政治的重要方式，普遍存在于现代民主国家之中。现代思想的两大哲学派别“权利学派”和“功利学派”从不同角度为公众参与提供了理论基础。“权利学派”从规范层面和应然角度考虑问题，注重正当性和合理性；出于天赋权利观念，认为民主具有价值理性的特征，实现了平等的公民权利，是“人权”的体现；重大项目引入公众参与机制，是实现“人权”的要求，是政府义不容辞的责任。“功利学派”从操作层面和实然角度考虑问题，注重实用性和实效性；坚持功利计算，认为民主具有工具理性的特征，相比较而言，作为保护公民自由的手段，具有比较优势，重大项目引入公众参与机制，是实现国家善治、社会和谐的明智选择。两大派别都认为公众参与是民主政治的表现之一，是限制政府权利与保障公民权利、实现权力制约与社会监督、建立责任政府与服务型政府的理念、路径与方法。
　　公众参与作为代议民主制的一种重要补充形式，不仅能够弥补代议制民主官员“为民作主”的缺陷，还能够起到改善公权机关与公众关系、提高行政决策科学性和可执行性的作用，增强社会和谐。总之，公众参与是民主政治的必由之路，也是建设和谐社会的基础，是和谐社会的内在要求。我国政府对公众参与的重视是一以贯之的。
　　中国共产党《关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理体系。同时又指出，对群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。这是首次将公众参与和参与度等新名词写入中共中央的文件之中，为公众参与提供了良好的政治土壤。党的十六届三中全会提出要完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。十七大报告要求要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主决策、民主管理，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度。
　　我国的根本大法《宪法》为公民参与决策进行了赋权。《宪法》规定：中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。
　　《国务院关于投资体制改革的决定》要求进一步加强政府投资决策的科学化和民主化水平，完善政府投资重大项目咨询评议论证制度，对于政府投资重大项目实行专家评议制度和公示制度。政府投资重大项目公示制度保障了公众的知情权，为公众参与提供了有利的条件。
　　公众参与重大建设项目的法律基础主要是《环境影响评价法》和《城乡规划法》。《环境影响评价法》规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。《城乡规划法》规定：城市人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送城市总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
　　实践中，公众参与也取得了很大进步。近些年，听证会制度、旁听政府常务会议制度、市长热线、开放日等决策领域的实践探索，为推进决策的公众参与机制提供了肥沃的土壤。
　　三、探索适合我国公众参与的路径，完善公众参与决策机制
　　现代科学决策理论强调公共决策一般应当经过三个环节：征求公众意见、技术论证和公共权力机构决定。后一项以前两项为重要依据。公众参与在前，才能有广泛的社会基础。通过公众广泛参与的方式听取民意，汇集民智，在项目提上议事日程之前就广泛听取民众意见，与公众展开真诚而富有实质意义的互动，项目一定能得到顺利的实施，并实现公共利益的最大化。广泛的参与性能够保证政府行政过程的公共性、透明性和公正性。只有保证了公民的参与权利，政府的决策才不会脱离实际、脱离公众。公众的知情权、参与权、监督权的落实，有助于政府实现科学决策，避免决策者因盲目性和随意性造成决策失误。政府只有集中民智、凝聚民力、体现民意，让民众以主人翁的姿态参与到政府决策的过程中，实现民众和政府之间的良性互动，才能实现构建社会主义和谐社会的目标。
　　公众参与十分必要，但并不意味着公众参与就将毫无区别地进入所有公共决策中来。公共管理者处理公众参与的关键在于，如何将积极的公众参与热情和行动与有效的决策有机平衡，为此，公共管理者在决策制定过程中要关心两个核心问题，即决策质量和公众可接受度，因为，如果决策质量要求越高，对公众参与的限制性就会越大；如果公众可接受度越高，公众参与的要求也就越高。同时，公众参与还取决于公共管理和决策者的以下态度：第一，公共管理者愿意在多大程度上尊重公众的利益诉求，与公众分享权力；第二，公共管理者愿意在多大程度上开放决策过程，允许哪部分人参与；第三，公共管理者能接受何种形式的公众参与，是接受个体的参与还是接受有组织的团体参与形式。
　　公众参与离不开观点、思想的表达。伏尔泰有句名言：“我反对你的观点，但我誓死捍卫你说话的权利。”公众参与不应该是一个空洞的口号。为此，需要搭建公众有效参与事关切身利益的重大项目建设论证及决策的制度性平台，让公众参与得到更宽的渠道、更坚实的制度保障，让公众意见得到充分表达。
　　加快政府转型是首要的任务。在信息快速扩展和传播的时代，公众越来越难以接受完全将公众参与拒之门外的封闭式决策模式，当决策涉及到公众自身利益时尤其如此。公众参与时代的来临，对那种传统的以行政权为中心的公共管理模式和思维模式提出了巨大的挑战。传统的行政管理思维，本质上是以管理者偏好为出发点，以强制性权力为传送带，将管理者的偏好定义为民众必须接受的“产品”或服务。形象地说，就是管理者定好了“菜单”，公众只能照单“消费”，很难向管理者“下订单”，并要求政府回应来自公众的需求。因此，首要的任务是加快政府转型，从管理型政府转向服务型政府，从传统的统治模式转向现代的公共治理模式，更多地尊重和理解利益攸关者的立场和态度，不是简单的、粗暴的把这种对自身利益的关切进行政治化。总之，就是需要政府重新认识公众参与、高度重视公众参与、善于借助公众参与、利用契机主动引导公众参与、学会善待公众参与、认真研究促进公众参与。
　　观念的改变是推进公众参与的关键。不能够想象政府机关所做的决策无论什么时候都是对的、都是代表人民利益的，这是不可能的。政府本身也可能犯错误，他们的判断也可能出问题。有时候他们会受到腐败等其他因素的影响，有时候政府机关也会有他们不同于人民利益的自己的利益。所以我们必须有政府可能会犯错误、而且经常会犯错误的观念，这是建立政府应当更加容忍人民表达自己不同意见的制度的前提条件。
　　完善和有效落实保障公众参与已有的制度。首先是落实信息公开制度。保证信息充分、及时、准确的发布和分享，提高决策的透明度，保障公众对决策的知情权，政府负有法定的责任。政府要严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。要以便利公众知悉的方式，公告有关信息。同时，媒体报道也非常关键，媒体报道必须客观、中立。其次是程序性制度的完善，包括调查公众意见、征询咨询专家意见、召开座谈会、举行论证会和听证会。程序建设应该公开、公平、有效，让民众觉得参与不是应景、不是走过场，而是有实质意义。采取问卷调查方式征求公众意见的，调查内容的设计应当简单、通俗、明确、易懂，避免设计可能对公众产生明显诱导的问题。问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相一致。问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源以及其他相关因素确定。座谈会和论证会应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。听证会的参加人员应具有代表性等。
　　建立政府投资建设项目“不可行性论证”制度。政府事先不预设立场，同时进行政府投资建设项目可行性研究和不可行性研究。温家宝总理在视察三峡工程时，曾问负责人：“三峡工程建设谁的贡献最大？”负责人回答：“贡献最大的是提出‘不可行性’意见的几位中科院院士，他们提出的分析和论证意见避免了多项重大失误，保证了工程的顺利实施。”所谓“不可行性论证”，是指针对重大的建设项目，组织人员从项目的“不可行性”方面进行分析，对项目进行反向论证，从相反角度提供参考意见，给决策者一个兼听则明的机会，以利于重大决策的民主化、科学化。不容置疑，所有项目都有其客观需要的基础。关键是，如果仅仅从需要的角度去论证项目的可行性，就难免不会带有一厢情愿的感情色彩和就事论事的倾向，并因此造成掌握信息带有选择性，或在分析信息时不够客观中立。鉴于此，对于非上不可的项目，为以防万一，还要有备选的替代方案。
　　建立项目决策责任可追问的长效机制。制定针对性、操作性强的项目决策责任追究制度，包括建立健全建设项目终身档案制，明确决策者的法定责任，明确违反责任的判断依据，明确责任追究程序和追究机关。任何一个工程项目的效用都需要时间来检验，因此，建立决策“问责”的长效机制至关重要。有了问责机制，就可以倒逼决策者一开始就重视公众参与，从源头上解决公众无法参与的问题。

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