建设项目科学决策机制的建立任重而道远

来源：中国工程咨询网 2009-10-28

    正确决策是各项工作成功的重要前提。对重大的经济决策、重大的经济问题和重大的建设项目实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性，推进决策科学化民主化，是我们多年期盼和追求的目标，是几十年来建设的成功经验和失败教训的深刻总结，是市场经济规律的质的客观要求，也是我国政治建设和政治体制改革的重要内容之一。
    为建立科学决策的机制，近二十年来，中央和地方及政府相关部门制定了一批规章、规范，实行了一系列措施：如组织决策咨询委员会；建立专家评审制度；举行决策听证会；国家、省市成立综合性的工程咨询机构；确立了先评估后决策的前期工作程序，有效地推进了科学决策机制的建立和形成。但随意决策，不遵循市场规律盲目决策，违背规定的工作程序任意决策的情况依然大量存在。因决策失误造成的损失仍是相当惊人的。究其原因，笔者认为是多方面的。
    首先，我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情。在社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产的矛盾是社会的主要矛盾。急于改变落后的社会生产状况，是各级领导干部和广大人民群众迫切的愿望。急功近利的思想情绪，容易激起建设“形象工程”、“政绩工程”的动力。GDP增长比例的攀比，尽快缩短与临近区域或类似部门经济发展差距的迫切心情，也会自觉或不自觉地影响决策的科学与公正。各类资源禀赋的有限性和追求资源使用的无限性，容易使各类投资主体在局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益发生矛盾时，从局部利益和眼前利益出发做出决策。加之在初级阶段，以道德为核心的社会约束机制逐渐淡化，以法制为核心的公民意识还没有建立起来。各项适应市场经济运行和管理的规范、规章、制度还不完善，不健全，有效的监督机制还没有完全到位或者缺位，随意、任意、盲目决策的情况就不可避免。
    其次，经济利益的影响和制约。当一个人或一个团体在经济活动中面临若干不同的选择机会时，总是倾向于选择能够给自己带来更大经济利益的那种机会，总是追求利润的最大化。西方经济学家将这种行为称为“经济人”现象，并成为公共选择理论研究的基本出发点。这种“经济人”现象在项目决策时也会经常不断地表现出来。一个建设项目，虽然符合产业政策和投资方向，但因其工作深度不够，影响项目经营或运转的因素考虑不全，如仓促决策实施，必将难以实现项目预期的目标。为了争取国家、省上的投资，赶上某一班投资方向车，项目审批部门有时就忽视了深度不够的问题，仓促拍板上马。这种决策，从维护地方、部门的利益讲是有利的，但用科学决策要求衡量就有不妥之处。独立、公正、科学、可靠，是咨询评估机构职业道德提炼的结晶。由于咨询评估机构的经费主要来源于委托机关，咨询评估机构在出具评估结论时常常要揣摩委托机关的意图，受委托机关对项目意见的影响和左右。由于有一些项目的评估费用是由委托的业主承担，咨询评估机构拿人钱财，就会想法替人“消灾”，提出的评估意见往往是模棱两可，或只提一些修补完善意见，对那些问题较多的项目，下不了决心旗帜鲜明地说“不”。负责编写的可行性研究报告，有的演变成可批性报告。聘请的专家、学者，多数对项目业主怀有同情之心，觉得业主搞个项目不容易，对看到的问题避重就轻，提出的专家意见迎合业主和委托方的居多。有种观点认为现在的专家、学者缺少主见，委托方让他讲啥，专家、学者就讲啥，这种观点尽管偏激，以偏盖全，但也从一个侧面反映出专家、学者意见的科学、公正、客观含量。在市场经济的社会中，如果每个人的利益不仅取决于他本人的决策影响，而且要取决于其他人的行为。在这种情况下，决策必然会相互影响，每个人的决策、选择既受其他人的影响，反过来也影响其他人。“经济人”的个人理性行为将会导致集体的非理性。
    第三，信息占有的局限性。理想的市场状态所必备的条件之一，是市场参与者拥有完备信息。缺乏这一条件，市场也会失灵。但这一条件在现实中一般很难得到满足。一个建设项目，特别是产业化项目，实质上就是建设一个新的企业，一个与现存企业的竞争对手。在前期论证阶段，需要掌握和了解的信息既涉及国家宏观的经济政策、产业政策、投资政策、财政政策、信贷政策，又涉及项目的规模、产品、销售、经营管理等微观问题。尽管随着科学技术的发展，许多信息可以通过资料积累、网上查询、模型分析判断掌握，但主要竞争对手的许多核心信息，如技术、市场、营销策略等是难于获得的。而这些信息在项目决策时又是至关重要的。信息占有的局限性，必然会影响决策的科学性。这也是重复建设成为难以根除的顽症的原因之一。
    第四，前期工作不足的影响。一个建设项目，从策划、投资机会研究到可行性分析论证、评审，需要的投入约为项目总投资的0.5%～1%。这对于属“吃饭”靠财政的多数地方，或想上项目又缺乏资金的项目业主，也是一笔相当大的投入。由于前期工作经费投入不足，致使许多项目前期工作无法深入开展。几页纸的可行性研究报告，花几千元就想委托咨询机构编上亿元投资的项目可行性研究报告，几个工作日就要求咨询机构编出项目可行性研究报告的情况屡见不鲜。一方面是各级地方部门想上项目，动员各方跑项目；一方面表现出来的却是前期经费投入不足，盲目跑项目，盲目上项目。招商时都说有一大批项目，深入洽谈时往往是达到深度要求的项目非常缺乏，招商大会轰轰烈烈，招商实际成果大打折扣。
    建立建设项目科学决策机制，决不是一朝一夕的事情，也不是一个部门可以实现的，需要随着投融资体制改革的推进逐步建立。这次机构改革新改组的国家发改委，领域更加广泛，任务更加艰巨，责任更加重大。马凯主任就职履新，回答记者提问时明确指出，投融资体制改革时机成熟，改革的方向目标是减少审批环节，规范审批程序，设定审批时限，提高审批效率和透明度。进一步扩大地方政府用自有资金在公共服务领域的审批权限，完善专家咨询论证制度，提高投资审批的科学性，积极推进政府投资管理的科学化、规范化和法制化，完善投资审批责任制。应该说改革思路已经理清，改革目标已经明确，关键在于持之以恒，真正抓好落实。
    首先，所有者不能虚位，管理者不能缺位。目前的体制，不仅政府直接投资没有真正建立起责任制，国有企业投资也没有建立起责任制，其症结就在于所有者缺位。说是公有，或者国有，但真正的所有者、责任者是谁，理论上清楚，实际上模糊。在所有者、责任者缺位情况下所形成的投资决策，有些是秉承领导部门官员的意志做出的，有些是由企业经理人员自行做出的。无论是从属于长官意志，还是受制于内部人控制，结果都免不了在软预算约束下的投资决策失误。社会上曾经流传过这么几句话说明所有者和责任者的关系：花人家的钱办自己的事，光讲效果不讲节约；花人家的钱办人家的事，不讲效果不讲节约；花自己的钱办人家的事，光讲节约不讲效果；花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果。要对国有投资的决策形成责任约束，必须强化出资人的责任，解决产权虚置和督导功能不力的问题。只有所有者真正在位，督导功能到位有效，才能使出资人和企业法人真正享有完全的投资自主权，同时承担全部责任。
    第二，健全信息网络。正确的判断是科学决策的基础，而正确的判断来源于对信息的综合整理、归纳和分析。高质量的咨询服务取决于大量、及时、准确和适用的信息。因此，必须整合信息资源，打破信息封锁和分割，实现信息畅通，信息共享。依靠准确的信息，具有实效的信息，为系统、准确、及时的判断和科学决策提供基础支撑。
    第三，深化项目前期工作。为什么奥运会一届比一届举办得成功，关键是经过了资深专家的反复论证评估，而且有足够的前期工作时间。北京南池子地处“皇城根儿”，离故宫只一箭之遥。据了解，南池子改造历时两年零十个月，其中规划论证就用了17个月，大小论证会开了几十个，规划方案前后修改了十几次。深化项目前期工作，应加大建设项目前期工作的投入，给项目建设前期工作必要的工作周期，使项目业主有较充分的时间、有较可靠的财力进行项目市场调研，进行技术的可行性、财务的合理性、经营的风险性论证。只有真正搞好了项目储备，招商引资、吸引外资才有基础和条件。
    第四，建立咨询与服务的诚信体系。承担为政府决策服务为主的综合性工程咨询单位，不是简单意义上的中介服务单位，有它的特殊性质。它公正诚信的程度，对经济和社会事业的发展影响极大，与社会政治、经济、环境效益密切相关。有必要从收费上切断与项目业主挂钩的渠道。由政府出资“养”起来，有充足的经费用于调研，请国内外知名专家评估论证，使独立、公正、科学、可靠的服务宗旨得到真正落实，才能无后顾之忧，敢于说“不”，敢于否定。为建立激励机制，对综合类工程咨询单位的奖励，可以从经过咨询、优化方案、核减的投资中提取一定的比例，使敢于说真话的在经济利益上不受损失。综合类工程咨询单位其他面向社会的服务业务，完全按市场规则运作。
    第五，拓宽评估论证的服务范围。我们目前的投融资管理体制，管理服务的对象主要是国有投资、政府投资的项目，对民营投资、个体投资的项目基本处于放任的态度，由民营投资、个体投资者自主决策。总是认为民营投资、个体投资者是花自己的钱，决策时一定会慎之又慎，不愿多花一分钱。这只是看到问题的一个方面。而另一个方面是民营投资、个体投资者投资建设项目，在选择项目时，受信息的局限，常常随“风”跑，同现有的企业争资源，争市场。社会资源是有限的，特别是在我们这个人均资源占有量不足世界平均水平一半的国家，要保持经济的可持续发展，对资源的消耗一定要强化管理，应通过多方案比选，使自然资源、经济资源、生物资源、人力资源、环境资源投入产出比最大。要实现这个目标，需要从宏观上加强对民营投资、个体投资者的引导和管理，在投融资管理制度、管理范围、服务对象上拓宽范围，对超过一定投资规模的民营投资、个体投资项目，要求也应经过评估论证程序，促使民营投资、个体投资项目建立在科学决策基础之上。
    第六，真正落实决策失误责任追究制度。再以付“学费”做搪塞，决策时拍脑袋，立项时拍胸脯，砸锅了拍屁股的情况应坚决杜绝。任意决策、盲目决策、随意决策造成的损失，决策者应承担失误的经济损失。决策失误造成损失反而升官进爵的情况决不应再发生。咨询机构、注册咨询工程师违反职业道德造成的决策失误，应相应降低或取消单位和个人的资质等级和执业资格。

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