建立政府投资责任追究制度研究

来源：《中国纪检监察报》作者：中央纪委监察部驻国家发展和改革委员会纪检组监察局 2010-06-25

2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施以来，投资体制改革取得了突破性的进展，但作为投资体制改革重要内容的建立政府投资责任追究制度工作却相对滞后，已经成为深化投资体制改革亟待解决的重要问题。
政府投资责任追究制度，是法定主体对行使政府投资权力的组织与个人在履行法定职责以及绩效等方面实施监督与责任追究的制度规范。鉴于固定资产投资活动以项目建设为核心，本课题对建立政府投资责任追究制度的研究围绕政府投资项目展开。
    一、政府投资责任追究制度建立和实施中存在的主要问题
    在投资体制改革进程中，各地各部门在职责范围内对建立政府投资责任追究制度进行了积极探索实践，取得了一定成效，但从总体上看，责任追究制度的建立还不系统完备，制度的执行还不统一规范，实施效果也还不够理想。主要问题有：
    责任追究对象不明确。一是责任主体难确定。政府有关部门在投资管理上存在职能交叉、权责划分不清晰等问题，以致投资项目出现问题时难以确定责任主体。二是责任认定难把握。投资项目涉及决策、实施、监管各环节以及竣工验收和投产后的使用，涉及政府及其部门、中介机构、企业等诸多方面参与，判定责任归属和责任大小比较困难。三是责任追究很难落实到个人。主要是在投资决策权责上，党政领导与职能部门、部门内部上下级、集体决策各成员之间责任未得到合理界定，难以追究个人责任。
    责任追究范围不全面。目前是侧重对实施环节的责任追究，忽视对决策环节和监管环节的责任追究。
    责任追究方式不严密。一是重行政责任，轻法律责任；二是各类追究方式之间缺乏合理界限划分，不同追究方式的选择自由裁量空间较大，责任追究方式缺乏准确性和公正性。
    责任追究程序不规范。目前普遍缺乏对责任追究的启动、调查、决定、复议、申诉等主要程序的系统规定，而我国也缺乏与之相关的法治基础和政治惯例，责任追究随意性比较大。
    责任追究力度不到位。一是对领导投资决策失误追究难。受干部管理体制的限制，主要领导出现重大决策失误而“追究者”缺位，很难实施有实质内容的责任追究。二是相关部门缺乏协调配合，未形成工作合力，对发现问题后的责任追究难落实。三是执行制度规定不严格，处罚缺乏威慑力。
    二、构建政府投资责任追究制度的总体框架
    建立政府投资责任追究制度是一个涉及多领域、多层次、多环节的系统工程，在目前政府投资责任体系还不健全、监督制约机制还不完善和政府投资管理制度的执行力还有待提高的情况下，要在把握《国务院关于投资体制改革的决定》精神的基础上，按照完善社会主义市场经济体制、与现行国家法律法规和党纪政纪的有关规定相衔接的基本要求，建立政府投资责任追究制度。
    作为制度体系，政府投资责任追究制度由相关法律法规（包括党纪方面的规定）、部门行政规章和各地方、各部门具体实施的规范性文件，以及相应保障措施组成。作为制度本身的框架要素，政府投资责任追究制度主要包括：
    责任追究依据和目的。依据是国家对行政机关及其工作人员、建设、规划、审计、土地、环保、安全、质量监督、项目稽查、行政许可、行政监察、财务管理等法律法规，中国共产党关于党员干部廉洁从政、纪律处分、党政领导干部问责等规定要求，以及政府投资项目建设管理等政策规章。目的是加强政府投资管理，规范政府投资行为，提高政府投资效益，建立健全科学的政府投资决策、建设和监督管理制度，发挥政府投资在促进经济社会全面协调可持续发展和加强国家宏观调控中的作用。
    责任追究适用范围。凡是涉及政府投资的决策、实施、监管各环节的政府管理部门、项目单位、中介服务机构和项目参建单位，以及与其有关的党政领导干部和工作人员，均需对与政府投资相关的行为承担相应责任。
    责任追究对象。一是负有过失责任的行政机关及其工作人员，二是负有过失责任的相关市场主体，三是负有过失责任的其他党政领导干部和工作人员。
    责任追究主体。上级领导机关、纪检监察机关、组织人事部门和投资管理部门依据国家法律法规、政策规定和干部管理权限，履行责任追究的有关职责。
    责任追究内容。上述责任追究依据的有关规定，构成了责任追究的内容。在现行法律法规和有关文件对政府投资的有关主体及其责任（如施工单位、建设、咨询评估机构及其人员）已有比较明确规定的情况下，目前应以对投资的决策责任和监管责任方面的追究为重点，研究确定有关责任追究内容，尤其应以投资决策为突破口，进一步取得责任追究制度建设的实效。
    责任追究方式。按照有关文件规定，政府投资责任追究可以根据情节轻重和造成损失严重情况，对有关责任人采取责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等责任追究方式；对有关部门、地方和单位采取通报批评、经济处罚、降低相关资质等级、吊销资格证书和“区域限批”等责任追究方式。有关责任人受到责任追究，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
    责任追究程序。包括受理、启动、调查、决定、执行、申述、复核等环节。
    三、政府投资责任追究制度的实现途径和保障措
    （一）加快法制建设，构建相对完善的责任追究法律体系
    规范政府投资项目管理程序，明确相关责任主体。针对目前政府投资责任体系还不健全的问题，对现有的制度规定进行清理，适用的继续，不适用的废止或调整，没有的补充，不够的完善。重点工作：各级政府要制定本级政府投资项目建设管理办法或法规，当前尤其要在国家层面加快出台《政府投资条例》，逐步形成一个系统的关于政府投资项目建设管理的制度集合；中央政府率先制定《中央预算内直接投资项目管理办法》《中央预算内资本金注入项目管理办法》等各类政府投资项目管理办法，明确各部门在整个管理链条中的地位、作用及相互关系，科学界定相关责任；各相关部门、单位内部建立健全主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。
制定政府投资责任追究法律法规，增强执法针对性。在国家层面上迫切需要出台一部关于政府投资项目责任追究的法律法规，以统一认识，规范和推进各地方、各部门完善各自的规章制度，形成一个较为系统的责任追究制度体系。
    （二）完善政府投资项目监督与约束机制，充分发挥监督机构在责任追究中的作用
    充分发挥纪检监察机关在监督制约与责任追究中的作用。在现行党的纪律检查机关与政府的行政监察部门合署办公的体制下，要把握纪检和监察两项职能的协调运作，突出各自工作重点，提高责任追究的针对性和有效性，切实发挥对政府投资行为尤其是投资决策的监督作用。
    强化审计、稽查、财政监督的作用。审计、稽查、财政监督是政府投资项目重要的监督与约束手段，利用审计、稽查、财政监督结果提出责任追究的建议意见是增强其监督与约束效率的重要措施。要切实加强审计、稽查、财政监督工作，研究制定审计、稽查、财政监督结果在政府投资项目责任追究应用的方式方法。
    加强信息公开，提高社会监督在责任追究中作用。以《政府信息公开条例》的实施为契机，推进政府投资项目信息公开化的制度建设。加强政府投资项目信息公开的技术支撑系统建设，构建政府投资项目信息公开系统。进一步完善政府投资项目公示制度，逐步提高公示对影响群体与项目决策主体互动效果，增强受影响群体对项目决策的参与和监督。
    （三）加强政府投资项目科学决策的基础建设，提高责任追究的科学性
    切实发挥规划对政府投资的导向和约束作用。当前，要认真研究解决规划工作中质量不高、定位不清、缺乏统筹等问题，提高规划制定的科学性，保障规划的严肃性、权威性和较好的导向性，并推动制订规划程序性法律，使规划工作切实走上法制化、制度化轨道。
    完善政府投资项目标准建设，提高政府投资项目的标准化水平。目前，我国政府投资项目的建设标准很不完善，很多领域仍没有建设标准，即使有建设标准的领域也常常是多年不修订，不能满足发展的实际需要，加快我国公益性投资项目标准建设迫在眉睫。
完善政府投资项目评价的参数与方法体系建设，提高决策环节的科学性。目前的评价体系是以经济效益为主，而缺乏社会效益评价标准和方法，必须加快对以社会效益为主的公益性项目决策方法与参数的研究，尽快出台各领域公益性项目的决策方法与参数，进一步提高投资决策水平。
    （四）完善政府投资管理自身建设，增强责任追究的内部约束
    充分发挥咨询评估机构作用，完善重大问题咨询论证制度。健全政府投资项目决策服务支撑机制，完善重大项目专家评议和论证制度。健全政府投资项目咨询评估程序，规范专家咨询行为。探索在责任追究中引入责任鉴定专家咨询的途径与方式。
    完善政府投资项目民主参与途径，提高公众对政府投资项目的约束力。增强项目前期的社会分析与受影响群体的调查研究工作，通过各种渠道充分了解相关群体对项目实施的态度以及对项目实施的各种诉求。探索建立公共诉求选择与确定机制，可借鉴公共选择理论来确定典型公共诉求，并将其作为项目决策的重要依据。
    有选择有步骤地推行政府投资项目后评价制度建设，提高后评价对政府投资项目的反馈与约束作用。各级政府应根据当地实际情况制定本地区的政府投资项目后评价管理办法，确保后评价工作的落实。制定政府投资责任追究法规时，应明确后评价在责任追究中的作用、后评价信息沟通与获取方式等内容。

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